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A Estrutura Governamental

Este texto faz parte do livro: 
SOUZA NEVES, Regiane. Representatividade Feminina: Conhecer para Transformar. Clube de Autores. 1ª edição. São Paulo, 2018


1) Os Três Poderes

O Estado existe quando possui três elementos essenciais: povo, território e governo soberano e tem como funções primárias, legislar, executar e fiscalizar, ou seja, o Estado precisa de três poderes que são o Legislativo (elabora as leis), Executivo (executa as leis, é uma função administrativa) e Judiciário (aplicador das leis). Esses três poderes são distintos, independentes e harmônicos entre si, conforme o art. 2º da nossa Constituição Federal de 1988 e conforme os preceitos estabelecidos por Montesquieu. 

• Legislativo: é exercido por um sistema bicameral, o Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e o Senado Federal e a sua função é a elaboração das leis. 

• Executivo: é exercido pelo Presidente da República com o auxílio dos Ministros de Estado e a sua função principal é a transformação da lei em fato concreto. 

• Judiciário: é exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Superiores e demais tribunais, cuja função é a aplicação coativa da lei nos casos de litígio. 

A Constituição Federal estabelece que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos do texto constitucional (art. 18). 

Esse dispositivo constitucional indica a opção do legislador constituinte pela forma federativa de Estado para a repartição territorial de poderes. Aponta, também, a adoção da forma republicana de governo, para a regulação dos meios de aquisição e exercício do poder pelos governantes. Apresenta, ainda, a enumeração dos entes federativos que compõem a federação brasileira – União, estados, Distrito Federal e municípios –, todos dotados de autonomia política, nos termos delineados pela própria Constituição.

2) Formas de Estado 

O conceito de forma de Estado está relacionado com o modo de exercício do poder político em função do território de um dado Estado. A existência (ou não) da repartição regional de poderes autônomos é, pois, o núcleo caracterizador do conceito de forma de Estado. 

O Estado será federado (federal, complexo ou composto) se o poder político estiver repartido entre diferentes entidades governamentais autônomas, gerando uma multiplicidade de organizações governamentais que coexistem em um mesmo território. O Estado federado é caracterizado por ser um modelo de descentralização política, a partir da repartição constitucional de competências entre as entidades federadas autônomas que o integram. O poder político, em vez de permanecer concentrado na entidade central, é dividido entre as diferentes entidades federadas dotadas de autonomia. 

O Estado federado – nascido nos Estados Unidos, em 1789, com a promulgação da Constituição dos Estados Unidos da América – compõe-se de diferentes entidades políticas autônomas que, em um vínculo indissolúvel, formam uma unidade, diversa das entidades componentes, que é o Estado soberano. Não há subordinação hierárquica entre as entidades políticas que compõem o Estado federado. Todas elas encontram-se no mesmo patamar hierárquico, para o exercício autônomo das competências que lhes são atribuídas pela Constituição Federal. Porém, a nenhuma delas é reconhecido o direito de secessão1, pois não poderão dissolver a unidade, imprescindível para a manutenção do próprio Estado soberano. 

O Estado será unitário (ou simples) se existir um único centro de poder político no respectivo território. A centralização política em uma só unidade de poder é a marca dessa forma de Estado. É o que ocorre no Uruguai, por exemplo, em que só existe um centro de poder político (nacional), que se estende por todo o território e sobre toda a população, controlando todas as coletividades regionais e locais.

O Estado unitário pode assumir a feição de Estado unitário puro ou Estado unitário descentralizado administrativamente. 
O Estado unitário puro (ou centralizado) é aquele em que as competências estatais são exercidas de maneira centralizada pela unidade que concentra o poder político. A centralização do exercício do poder será a característica dessa forma de Estado unitário. 

O Estado unitário descentralizado administrativamente (ou regional) é aquele em que as decisões políticas estão concentradas no poder central, mas a execução das políticas adotadas é delegada por este a pessoas e órgãos criados para esse fim administrativo. 

No Estado unitário, a opção por exercer suas atribuições de maneira centralizada (sem divisão administrativa) ou descentralizada (com divisão administrativa) cabe unicamente ao poder central, que poderá, portanto, promover a descentralização ou regredir para a centralização absoluta, com a extinção das unidades administrativas, criadas na forma e no momento em que entender conveniente. 

Modernamente, predominam os Estados unitários descentralizados, admitindo-se, inclusive, a outorga de certa autonomia política para as entidades e órgãos de execução, para que eles, no momento da execução das decisões políticas do poder central, tenham alguma discricionariedade para avaliar a melhor solução a ser dada ao caso concreto. Entretanto, essa descentralização, por mais ampla que seja, não confere aos entes de execução autonomia política, como se dá numa federação. Temos, no máximo, uma descentralização do tipo autárquico (em contraposição ao tipo federativo), formando-se uma autarquia territorial, em que as coletividades internas, responsáveis pela execução, ficam na dependência do poder unitário, nacional e central. 

Para Bulos (2008, p. 722), “a federação é uma genuína técnica de distribuição do poder, destinada em coordenar competências constitucionais das pessoas políticas de Direito Público Interno”. O mesmo autor em outra obra prolata que “a federação é um pluribus in unum, ou seja, uma pluralidade de Estados-membros dentro da unidade que é o Estado Federal”.

Para Dallari (1985, p. 227), “os Estados que ingressam na federação perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia política limitada”. 

Não se pode deixar de registrar que o estabelecimento do Estado Federal, além da referida autonomia dos Estados-membros, deverá ser aliado a outros elementos e características como a necessidade de uma Constituição Federal e a vedação ao direito de secessão. 

Outra forma de organização de Estado reconhecida é a denominada confederação.  

Segundo Bastos (2002), a confederação consiste numa união dissolúvel de Estados soberanos, que se vinculam, mediante a celebração de um tratado, sob a regência do Direito Internacional, no qual estabelecem obrigações recíprocas e podem chegar, mesmo, a criar um órgão central encarregado de levar a efeito as decisões tomadas. 

O Estado confederado assenta-se na aderência de Estados soberanos interessados a um dado tratado internacional, que o disciplina. A principal característica dessa forma de Estado é a denominada dissolubilidade, isto é, cada Estado aderente mantém o direito de, a qualquer momento, retirar-se da confederação, de acordo, exclusivamente, com seus interesses e conveniências. 

Reconhece-se, pois, aos Estados integrantes da confederação o direito de secessão. 

A confederação não pode ser confundida com a federação, pois, conforme nos ensina Bastos (2002, p. 146), na Confederação os Estados que a compõem não perdem sua individualidade do ponto de vista do Direito Internacional. Todos eles continuam plenamente detentores da soberania, podendo, livremente, desligar-se a qualquer momento da Confederação. Além do mais, esta não tem poderes de imiscuir-se nos assuntos internos de cada um dos Estados que a formam. Quer dizer, as decisões tomadas no nível da Confederação dependerão sempre de leis internas de cada um dos Estados, para que se tornem efetivas. 

A nossa Constituição de 1988 adotou como forma de Estado o federado, integrado por diferentes centros de poder político. Assim, temos um poder político central (União), poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos locais (municípios), além do Distrito Federal, que, em virtude da vedação constitucional à sua divisão em municípios, acumula os poderes regionais e locais (CF, art. 32, § 1º).

3) Formas de Governo 

O conceito de forma de governo refere-se à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade, e como se dá a relação entre governantes e governados. 

As Formas de Governo consistem na política de governança adotada na organização das nações.

Trata-se de um tema complexo que se altera ao longo dos anos à medida que os Estados passam a expandir regimes e sistemas de acordo com as tendências sociais.

O primeiro estudioso a refletir acerca da complexidade do governo foi Aristóteles (384 a.C.-322 a.C.) - filósofo grego que se dedicou à Metafísica, Ética e ao Estado e em sua obra “A Política“ analisa os regimes políticos, bem como as suas formas. Depois de Aristóteles muitos outros estudos abordaram este assunto, resultando em formas de governo diferentes, tal como as que Maquiavel considerou: República e Principado. No entanto, Monarquia e República são as duas formas de governo que predominam atualmente.

Caso a instituição do poder se dê por meio de eleições, por um período certo de tempo, e o governante represente o povo, bem como tenha o dever de prestar contas de seus atos, teremos a forma de governo republicana (res publica, coisa do povo). 

Segundo Silva (2007), o princípio republicano impõe, no Brasil, a necessidade de legitimidade popular do Presidente da República, governadores de estado e prefeitos municipais, a existência de assembleias e câmaras populares nas três órbitas de governo da Federação, eleições periódicas por tempo limitado – que se traduz na temporalidade dos mandatos eletivos e, consequentemente, não vitaliciedade dos cargos políticos – e prestação de contas da Administração Pública.

A República não é uma mera Forma de Governo. O princípio republicano veicula as ideias de soberania popular, como base do poder político, ausência de privilégios e ampla responsabilidade dos agentes públicos. 
Se a forma de governo for marcada pela hereditariedade, vitaliciedade e ausência de representação popular, teremos a monarquia. 

Na monarquia, a instituição do poder não se dá por meio de eleições (e sim pela hereditariedade), o mandato é vitalício (e não temporário) e o monarca não representa o povo (e sim a linhagem de alguma família), tampouco responde perante o povo pelos atos de governo (não há o dever de prestar contas) (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

O Brasil não nasceu república. A primeira forma de governo adotada no País foi a monarquia, com a chegada da família real portuguesa. Somente com a Constituição de 1891 implantou-se a forma republicana de governo. 

Entre 1882 e 1889 o Brasil passou pelo período monárquico. Posteriormente, com o golpe de 15 de novembro de 1889, a forma de governo em vigor é a República Presidencialista.

Entre 1961 e 1963 a forma de governo no nosso país foi o Parlamentarismo.

Todo dia 15 de Novembro é recordada a data histórica da proclamação da república no nosso país, cujo primeiro presidente foi o Marechal Deodoro da Fonseca.

4) Sistemas de Governo 

O conceito de sistema de governo está ligado ao modo como se relacionam ou como se processam os Poderes Legislativo e Executivo no exercício das funções governamentais. 

Se há uma maior independência entre esses Poderes, temos o presidencialismo. 

Se há maior colaboração, uma corresponsabilidade entre esses Poderes, na condução das funções governamentais, estaremos diante do sistema parlamentarista. 

O presidencialismo é um sistema de governo que tem as seguintes características: 

a) O Presidente da República exerce o Poder Executivo em toda a sua inteireza, acumulando as funções de Chefe de Estado (quando representa o Estado frente a outros Estados soberanos), Chefe de Governo (quando cuida da política interna) e Chefe da Administração Pública (quando exerce a chefia superior da Administração Pública). Entre nós, por exemplo, a chefia do Executivo é monocrática, concentrada na figura do Presidente da República, porquanto os Ministros são meros auxiliares, de livre nomeação e exoneração. 

b) O Presidente da República cumpre mandato autônomo, por tempo certo, não dependendo do Legislativo, nem para sua investidura, nem para sua permanência no poder.

c) O órgão do Legislativo (Congresso, Assembleia, Câmara) não é propriamente Parlamento, sendo seus membros eleitos por período fixo de mandato. 

d) O órgão do Legislativo não está sujeito à dissolução, porque os seus membros são eleitos para um período certo de mandato. 

e) As relações entre os Poderes são mais rígidas, vigorando o princípio da divisão de Poderes, que são independentes e autônomos entre si (embora não mais com a clássica rigidez; modernamente fala-se em harmonia). 

f) A responsabilidade pela execução dos planos de governo, mesmo quando aprovados por lei, cabe exclusivamente ao Executivo (significa que, bem ou mal executados tais planos, ou mesmo não executados, o Chefe do Executivo tem assegurado o direito à permanência no poder até o término do mandato). 

g) É sistema típico das repúblicas. 

No sistema parlamentarista, a relação entre os Poderes Executivo e Legislativo é bem diferente. Em vez de independência, fala-se em colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo no exercício do poder, isto é, a manutenção do poder no âmbito de um depende da vontade do outro (PAULO; ALEXANDRINO, 2008). 

Em resumo, temos o seguinte: 

a) o Chefe do Executivo, que exerce a chefia de Estado, escolhe o Primeiro Ministro, para que exerça a chefia de Governo; 

b) uma vez escolhido, o Primeiro Ministro elabora um plano de governo e o submete à apreciação do Parlamento; 

c) a partir de então, o Primeiro Ministro somente permanecerá no poder enquanto o seu plano de governo obtiver apoio do Parlamento; 

d) por outro lado, o governo poderá, em certas circunstâncias, dissolver o Parlamento, convocando novas eleições, como forma de renovar a composição parlamentar e, em consequência, aumentar o apoio ao seu plano de governo. 

Assim, o parlamentarismo é um sistema de governo que tem as seguintes características:
a) o Poder Executivo se divide em duas frentes distintas: chefia de Estado (exercida pelo Monarca ou Presidente da República) e chefia de Governo (exercida pelo Primeiro Ministro); por isso, ao contrário do presidencialismo, em que o Executivo é monocrático, no parlamentarismo, diz-se que sua chefia é dual; 

b) o Primeiro Ministro é indicado pelo Presidente da República (feita a indicação, cabe a ele elaborar um plano de governo e submetê-lo à aprovação do Legislativo, a fim de obter apoio da maioria; aprovado o plano de governo, aprovada estará sua indicação; constata-se, destarte, que o Legislativo assume responsabilidade de governo, vinculando-se politicamente perante o povo);

c) o Legislativo (Parlamento) assume função político-governamental mais ampla, uma vez que compreende o próprio Governo, na figura do Primeiro Ministro; 

d) o Governo é responsável ante o Parlamento, dependendo de seu apoio e confiança para manter-se (assim, se o Parlamento, a qualquer tempo, retirar a confiança no Governo, ele cai, exonera-se, para dar lugar à constituição de um novo Governo); 

e) o Parlamento é responsável perante o povo (forma-se, então, a seguinte cadeia: há responsabilidade política do Governo para com o Parlamento e deste para com os eleitores; se o Governo perde a confiança no Parlamento, poderá dissolvê-lo e convocar novas eleições para a formação de um novo Parlamento); 

f) classicamente é sistema típico das monarquias, embora atualmente seja muito adotado nas repúblicas da Europa.

Com base nessa enumeração das características dos sistemas presidencialista e parlamentarista, extraímos facilmente as suas diferenças essenciais, que podem ser assim resumidas: 

a) no presidencialismo, existe independência entre os Poderes no exercício das funções governamentais, ao passo que no parlamentarismo há colaboração, corresponsabilidade entre o Legislativo e o Executivo na condução da política governamental; 

b) no presidencialismo, os governantes possuem mandatos com prazo certo, enquanto no parlamentarismo não há prazo determinado para o exercício do poder (o Primeiro Ministro permanecerá na chefia de Governo somente enquanto possuir maioria parlamentar, o que pode ocorrer durante vários anos, ou por apenas alguns meses; por outro lado, é possível que os mandatos dos parlamentares sejam abreviados, mediante a dissolução do Parlamento e a convocação de novas eleições); 

c) no presidencialismo, a chefia do Executivo é monocrática (unipessoal, concentrada em uma só pessoa), diversamente do que ocorre no parlamentarismo, em que a chefia do Executivo é dual (o Chefe do Executivo exerce a chefia de Estado; o Primeiro Ministro exerce a chefia de Governo); 

d) no presidencialismo, há responsabilidade de governo diretamente perante o povo, enquanto no parlamentarismo a responsabilidade ocorre ante o parlamento (se o plano de governo perde o apoio parlamentar, o Primeiro Ministro exonera-se imediatamente). 

O sistema adotado pela Constituição Federal de 1988 é o presidencialismo. Entretanto, vale notar que o Brasil já viveu, na sua história política, duas experiências parlamentaristas: uma, na época do Império; outra, de curta duração, às vésperas do golpe militar de 1964 (1961-1963). 

Não podemos deixar de citar, a Ditadura Militar que é uma forma de governo no qual o poder político é efetivamente controlado por militares, suprimindo direitos civis e reprimindo os que são contra este regime de governo. Este regime pode ser oficial ou não, ou misto, onde os militares exercem forte influência sem ser o dominante.

Na sua grande maioria, os regimes militares são constituídos após um golpe de Estado, derrubando o governo anterior.

No Brasil, o regime militar existiu entre os anos de 1964 a 1985, caracterizando-se pela falta de democracia, supressão de direitos constitucionais, censura, perseguição política e repressão aos que eram contrários ao regime militar.

5) Regimes de Governo

Distinguem-se os regimes de governo em democrático e autocrático, com base na existência, ou não, de participação do povo – destinatário das ações governamentais – na escolha dos governantes, na elaboração e controle da execução das políticas públicas e na elaboração das normas a que o Estado e o próprio povo estarão sujeitos (PAULO; ALEXANDRINO, 2008). 

Na autocracia, os destinatários das normas e da política governamental não participam da sua produção. Trata-se de regime estruturado de cima para baixo, de imposição da vontade do governante ao povo, sem o direito de manifestação deste. Autocracia é um governo baseado nas convicções de uma só pessoa.

O sentido político da Autocracia pode ser restrito ou amplo. No primeiro caso há uma personalização do poder, ou seja, é o caso dos exemplos históricos de monarcas autocratas. Manifestações nesse sentido foram muito comuns no Império Bizantino, que entendia o monarca como detentor de um poder supremo e ilimitado que era concedido por Deus. Já o sentido amplo designa um poder ilimitado e absoluto sobre os súditos do governo como um todo ou dos órgãos administrativo que exerce a função de governante.

Embora os exemplos históricos de Autocracia sejam mais recorrentes quando associados a Estados monárquicos, cabe ressaltar que essa também não é uma regra. A Autocracia pode ocorrer sem a figura de um rei ou imperador, e um exemplo disso é a Alemanha do século XX e o governo autocrata de Adolf Hitler.

A democracia poderá ser exercida de diferentes formas, originando: democracia direta, democracia indireta ou representativa, e democracia semidireta ou participativa.

a) Na democracia direta, o povo exerce, por si mesmo, os poderes governamentais, elaborando diretamente as leis, administrando e julgando as questões do Estado. 

b) A democracia indireta ou democracia representativa é aquela na qual o povo, fonte primária do poder, não podendo dirigir os negócios do Estado diretamente, em face da extensão territorial, da densidade demográfica e da complexidade dos problemas sociais, outorga as funções de governo aos seus representantes, que elege periodicamente (SILVA, 2007).

c) A democracia semidireta ou participativa combina a democracia representativa com alguns institutos de participação direta do povo nas funções do governo, tais como o referendo e o plebiscito. Essa a forma adotada pela Constituição Federal de 1988 (art. 1º, parágrafo único, c/c art. 14). 

Na democracia, temos: 

1. A participação dos destinatários das normas e políticas públicas na escolha dos titulares de cargos políticos, na produção do ordenamento jurídico e no controle das ações governamentais, formando o governo de baixo para cima – governo do povo; 

2. Prevalece a vontade da maioria, conquanto sejam reconhecidos e protegidos os direitos das minorias; 

3. Suas principais características são: a liberdade do povo para votar, a divisão de poderes e o controle popular da autoridade dos governantes.

Sobre os regimes não democráticos, cabe anotar que podem assumir intensidades diversas. Assim, são genericamente identificados três tipos:

• Autoritário – existe oposição política aos governantes com sua capacidade de ação relativamente tolhida por vários tipos de atos e procedimentos de força;  

• Ditatorial – baseado na repressão e supressão de oposição política aos governantes; 

• Totalitário – baseado na extensão do poder do Estado a todos os níveis e aspectos da sociedade, notadamente no plano das iniciativas pessoais.  


Dra. Regiane Souza Neves - Tenho 42 anos, estou casada com o Jornalista Marcelo Neves há 20 anos, mãe de Bruno 18 anos e Allan 17 anos. Sou doutora e mestra em psicanálise, psicopedagoga e neuropsicopedagoga, especialista em educação, inclusão, legislação educacional, saúde mental e ciências políticas. Técnica em magistério público e comunicação social. Atuo há 25 anos na área da educação onde fui auxiliar de sala, professora, coordenadora e diretora, sendo que nesta última função permaneci por 19 anos. Também atuo há 10 anos na área de psicoterapia e análise comportamental e institucional. Estou devidamente cadastrada no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, para atuar como Perita Judicial e Extrajudicial, nas minhas áreas de conhecimento técnico-científico. Atualmente, coordeno e ministro aulas em programas de pós-graduação e, além de atender clinicamente como psicopedagoga, psicanalista e orientadora vocacional, também realizo consultoria educacional para várias instituições. Tenho 11 livros publicados com 56 selos de recomendações de importantes instituições. Realizo palestras, treinamentos, cursos, workshops, seminários, colóquios, conferências, mesas redondas e congressos. Desde 2013, sou mantenedora e diretora do CEADEH Centro de Estudos Avançados em Desenvolvimento Educacional e Humano. Fui presidente nacional da ABRAPEE Associação Brasileira de Profissionais e Especialistas em Educação, no período de 2013 à 2018. Dedico-me a causas sociais e me tornei Embaixadora no Brasil de uma campanha mundial, durante o período de 2015 à 2018. Desde 1998, trabalho com empoderamento feminino através de ações afirmativas, fomento de políticas públicas e formação política para mulheres, sou Cofundadora e Coordenadora Geral do Movimento Mulher Conquista Osasco. Durante o período de 2012 à 2018, fui membro do Fórum Nacional de Políticas Públicas para Mulheres e, membro do Fórum Nacional de Mulheres de Partidos Políticos da Presidência da República. Recebi 25 prêmios e homenagens nacionais e internacionais.

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